Op 26 maart 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan over het rechtskarakter van de bestuurlijke waarschuwing. De kern van de uitspraak: een informele waarschuwing of een waarschuwing gebaseerd op een beleidsregel, met een maximale geldigheidsduur van twee jaar, wordt niet gezien als een besluit waartegen bezwaar of beroep openstaat.
De casus: waarschuwing na drugsvondst in woning
In de zaak gaat om een woning in de gemeente Delft waarin onder meer cocaïne, contant geld, meerdere mobiele telefoons, en bankpassen en identiteitsbewijzen die niet aan de bewoner toebehoorden, zijn aangetroffen. Uit onderschepte berichten blijkt bovendien dat er vermoedelijk verdovende middelen en geld door de brievenbus van de woning zijn gegooid. De burgemeester heeft naar aanleiding hiervan overeenkomstig zijn beleidsregels bij artikel 13b van de Opiumwet een bestuurlijke waarschuwing aan appellant gegeven. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen die waarschuwing. De burgemeester heeft dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de burgemeester is de waarschuwing namelijk geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
Hoe zit het ook alweer: wanneer is een waarschuwing een besluit?
Uit de conclusie van Advocaat-Generaal Widdershoven van 24 januari 2018 en de naar aanleiding daarvan verschenen Afdelingsuitspraak van 2 mei 2018 volgt dat er drie soorten bestuurlijke waarschuwingen zijn:
- De waarschuwing op grond van een wettelijk voorschrift.
- De waarschuwing op grond van een beleidsregel.
- De informele waarschuwing (een restcategorie voor als een bestuurlijke waarschuwing niet is opgelegd op grond van een wettelijk voorschrift of een beleidsregel).
Volgens de Afdeling is een bestuurlijke waarschuwing in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Een bestuurlijke waarschuwing heeft namelijk geen rechtsgevolg. Een bestuurlijke waarschuwing bevat enkel de constatering dat er sprake is van een overtreding waartegen in de toekomst mogelijk handhavend kan worden opgetreden. In een bestuurlijke waarschuwing geeft het bestuursorgaan een oordeel over de situatie, zonder daar een concreet gevolg aan te verbinden. In zoverre heeft een waarschuwing dus geen rechtsgevolg, is het daardoor geen besluit en om die reden niet vatbaar voor bezwaar en beroep.
Wat is er nieuw?
In zijn conclusie van 24 januari 2018 noemde advocaat-generaal Widdershoven drie uitzonderingen waarbij een waarschuwing wél als besluit moet worden aangemerkt. Eén daarvan: als de geldigheidsduur van de waarschuwing zo lang is dat deze bewijsrechtelijk niet meer effectief te bestrijden is. A-G Widdershoven is van mening dat voor een op een beleidsregel gebaseerde of informele waarschuwing een maximale termijn van in beginsel twee jaar zou moeten gelden (ABRvS 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249).
Afdeling: vuistregel twee jaar
De Afdeling neemt deze vuistregel in de uitspraak van 26 maart 2025 over: “Bij een waarschuwing met een maximale termijn van twee jaar mag er in beginsel van worden uitgegaan dat de mogelijkheid tot effectief verweer niet wordt aangetast.”
Ook in dit geval was de aantasting van de mogelijkheid om effectief verweer te voeren niet aan de orde. Hoewel bevestigd is dat de waarschuwing negatieve gevolgen voor appellant kan hebben (bij een volgende overtreding van artikel 13b van de Opiumwet zou de burgemeester conform beleidsregel overgaan tot het sluiten van de woning), beperkten deze negatieve gevolgen zich tot en periode van twee jaar. Volgens de Afdeling is het enkele feit dat gedurende een periode van twee jaar niet bij de bestuursrechter tegen de waarschuwing kan worden opgekomen, niet onevenredig bezwarend of zo lang dat de waarschuwing bestuursrechtelijk niet meer effectief bestreden kan worden. Indien de waarschuwing binnen twee jaar ten grondslag wordt gelegd aan een besluit op grond van artikel 13b van de Opiumwet, kunnen de waarschuwing en de daaraan ten grondslag liggende feiten ook in de procedure tegen het sluitingsbesluit aan de orde worden gesteld.
Conclusie
De uitspraak bevestigt dat een waarschuwing met een geldigheidsduur van maximaal twee jaar in principe géén besluit is, en dus ook niet zelfstandig aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Dit geldt ook als de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben, zoals in het kader van artikel 13b Opiumwet.
Heeft u vragen over bestuurlijke waarschuwingen of handhaving op basis van de Opiumwet? Onze specialisten bestuursrecht denken graag met u mee. Neem contact met ons op.
Op 26 maart 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan over het rechtskarakter van de bestuurlijke waarschuwing. De kern van de uitspraak: een informele waarschuwing of een waarschuwing gebaseerd op een beleidsregel, met een maximale geldigheidsduur van twee jaar, wordt niet gezien als een besluit waartegen bezwaar of beroep openstaat.
De casus: waarschuwing na drugsvondst in woning
In de zaak gaat om een woning in de gemeente Delft waarin onder meer cocaïne, contant geld, meerdere mobiele telefoons, en bankpassen en identiteitsbewijzen die niet aan de bewoner toebehoorden, zijn aangetroffen. Uit onderschepte berichten blijkt bovendien dat er vermoedelijk verdovende middelen en geld door de brievenbus van de woning zijn gegooid. De burgemeester heeft naar aanleiding hiervan overeenkomstig zijn beleidsregels bij artikel 13b van de Opiumwet een bestuurlijke waarschuwing aan appellant gegeven. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen die waarschuwing. De burgemeester heeft dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de burgemeester is de waarschuwing namelijk geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
Hoe zit het ook alweer: wanneer is een waarschuwing een besluit?
Uit de conclusie van Advocaat-Generaal Widdershoven van 24 januari 2018 en de naar aanleiding daarvan verschenen Afdelingsuitspraak van 2 mei 2018 volgt dat er drie soorten bestuurlijke waarschuwingen zijn:
- De waarschuwing op grond van een wettelijk voorschrift.
- De waarschuwing op grond van een beleidsregel.
- De informele waarschuwing (een restcategorie voor als een bestuurlijke waarschuwing niet is opgelegd op grond van een wettelijk voorschrift of een beleidsregel).
Volgens de Afdeling is een bestuurlijke waarschuwing in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Een bestuurlijke waarschuwing heeft namelijk geen rechtsgevolg. Een bestuurlijke waarschuwing bevat enkel de constatering dat er sprake is van een overtreding waartegen in de toekomst mogelijk handhavend kan worden opgetreden. In een bestuurlijke waarschuwing geeft het bestuursorgaan een oordeel over de situatie, zonder daar een concreet gevolg aan te verbinden. In zoverre heeft een waarschuwing dus geen rechtsgevolg, is het daardoor geen besluit en om die reden niet vatbaar voor bezwaar en beroep.
Wat is er nieuw?
In zijn conclusie van 24 januari 2018 noemde advocaat-generaal Widdershoven drie uitzonderingen waarbij een waarschuwing wél als besluit moet worden aangemerkt. Eén daarvan: als de geldigheidsduur van de waarschuwing zo lang is dat deze bewijsrechtelijk niet meer effectief te bestrijden is. A-G Widdershoven is van mening dat voor een op een beleidsregel gebaseerde of informele waarschuwing een maximale termijn van in beginsel twee jaar zou moeten gelden (ABRvS 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249).
Afdeling: vuistregel twee jaar
De Afdeling neemt deze vuistregel in de uitspraak van 26 maart 2025 over: “Bij een waarschuwing met een maximale termijn van twee jaar mag er in beginsel van worden uitgegaan dat de mogelijkheid tot effectief verweer niet wordt aangetast.”
Ook in dit geval was de aantasting van de mogelijkheid om effectief verweer te voeren niet aan de orde. Hoewel bevestigd is dat de waarschuwing negatieve gevolgen voor appellant kan hebben (bij een volgende overtreding van artikel 13b van de Opiumwet zou de burgemeester conform beleidsregel overgaan tot het sluiten van de woning), beperkten deze negatieve gevolgen zich tot en periode van twee jaar. Volgens de Afdeling is het enkele feit dat gedurende een periode van twee jaar niet bij de bestuursrechter tegen de waarschuwing kan worden opgekomen, niet onevenredig bezwarend of zo lang dat de waarschuwing bestuursrechtelijk niet meer effectief bestreden kan worden. Indien de waarschuwing binnen twee jaar ten grondslag wordt gelegd aan een besluit op grond van artikel 13b van de Opiumwet, kunnen de waarschuwing en de daaraan ten grondslag liggende feiten ook in de procedure tegen het sluitingsbesluit aan de orde worden gesteld.
Conclusie
De uitspraak bevestigt dat een waarschuwing met een geldigheidsduur van maximaal twee jaar in principe géén besluit is, en dus ook niet zelfstandig aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Dit geldt ook als de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben, zoals in het kader van artikel 13b Opiumwet.
Heeft u vragen over bestuurlijke waarschuwingen of handhaving op basis van de Opiumwet? Onze specialisten bestuursrecht denken graag met u mee. Neem contact met ons op.